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Leitfaden “Open Data Governance – Auf dem Weg zu einer datengestützten Organisation”

Die Entwicklung einer eigenen Open Data Strategie bzw. einer Open Data Governance ist ein wichtiger Schritt zur Transformation bestehender Verwaltungsstrukturen hin zu bürgernahen und datengestützten Organisationen. Open Data gibt den Anstoß für vernetztes und kollaboratives Arbeiten in der eigenen Organisation. Dies kann zu erheblichen, nachhaltigen Effizienzsteigerungen beitragen. Mit Hilfe vorhandener Daten werden zudem evidenzbasierte Entscheidungen unterstützt.

Erst mit einem übergreifenden Ansatz kann ein erfolgreiches Zusammenspiel unterschiedlichster Bereiche gelingen. Essentiell hierbei ist das Aufbrechen von Silos, dh. die Ermöglichung einer querschnittsübergreifenden Daten-Weiterverwendung und Wertschöpfung.

Dies erfordert einerseits einen strategischen Top-Down Ansatz, der vom Management klar vorgegeben wird und der in weiterer Folge Bottom-Up Prozesse bzw. vernetztes Arbeiten innerhalb der Verwaltungsstrukturen ermöglicht. Das Grundprinzip der Bereitstellung von Daten über eine einzige Anlaufstelle („once only“ bzw. „single point of truth“) sollte bei der Weiterentwicklung von Prozessen stets mit bedacht werden.

1. Leitprinzip „Open by Default“

Das Leitprinzip der „standardmäßig offenen Daten“ („open by default“) entspricht im Wesentlichen dem öffentlichen Auftrag der Verwaltung. Dieses Leitprinzip besagt, dass sämtliche Ergebnisse des Handelns der öffentlichen Verwaltung, insbesondere bedingt durch die öffentliche Finanzierung, im Grunde öffentlich verfügbar zu machen sind und dass Daten nur in bestimmten Ausnahmefällen, wie etwa dem Schutz der öffentlichen Sicherheit, nicht diesem Leitprinzip unterliegen. Dieser Grundsatz wurde ebenso in der Open Data Richtlinie der EU verankert. Öffentliche Institutionen sind daher aufgefordert, diesen Leitsatz in deren strategische Leitbilder zu integrieren.

2. Open Data Beauftragte einrichten

Die proaktive öffentliche Bereitstellung von Daten und Informationen erfordert ein entsprechendes Know-How und eine adäquate Ressourcenbereitstellung in Organisationen. Erfolgreiche Umstellungsprozesse können in der Form von eigenen Open Data Beauftragten in die Wege geleitet werden. Diese Personen sollten andere Kolleginnen und Kollegen innerhalb der Struktur einer Organisationen beraten und ihnen Hilfestellung geben können, sofern noch kein entsprechendes Know-How im Umgang mit der Bereitstellung von Daten vorherrscht.

Auf höherer Ebene übernehmen in der Regel sogenannte Chief Data Officers die Rolle, die Abläufe zu optimieren und Organisationen für den Umgang mit Daten zu wappnen. Auf Ebene der einzelnen Abteilungen sind die Open Data Beauftragten bzw. Datenbeauftragten („data stewards“) für die Durchführung und Beratung der entsprechenden Digitalisierungsschritte zuständig. Zu den Aufgaben der Datenbeauftragten gehört es insbesondere, die Datensätze zu überwachen und deren Qualität sicherzustellen. Die Datenbeauftragten handeln dabei in Ergänzung zu den Datenschutzbeauftragten der jeweiligen Organisationseinheiten und stimmen sich mit diesen zu Fragen des Datenschutzes ab.

Datenmanagement ist kein ausschließlich technisches Thema für die IT Verantwortlichen, sondern eine umfassende organisatorische Aufgabe. Im Rahmen eigener Datenmanagementteams setzen sich Führungskräfte und andere Vertreter einer Organisation aktiv mit der bereichsübergreifenden Datenverarbeitung auseinander.

Fragen zum verbesserten Datenmanagement gerne an info@data.gv.at

3. Interne und externe Effizienzsteigerungen

Der Umgang mit offenen Daten kann einen positiven Nutzen für Organisationen bewirken und zu Effizienzsteigerungen insgesamt führen. Wesentliche Effekte bestehen insbesondere in den folgenden Kategorien: Kosteneinsparungen, Zeitersparnis, Rettung von Leben, Umweltschutz, verbesserter Wissenstransfer, optimierte Prozesse, Transparenz.

Häufig bestehen bei öffentlichen Stellen oder öffentlichen Unternehmen „Einnahmensillusionen“ zum Erfordernis des Verkaufs von Daten. Der ausschließliche Blick auf die Einnahmen von Datenverkäufen lässt die Gesamtkosten unbeachtet, die für Vermarktung, Verkauf, Verrechnung, etc. der Daten anfallen. Es bedarf daher einer eingehenden Analyse, ob die bisherigen Geschäftsmodelle noch zeitgemäß sind.

Gesamthafte Verbesserungen können organisationsübergreifend durch dezidierte bzw. geteilte Infrastrukturen und durch das Pooling von Datenbeständen erzielt werden. Hierbei sollte der Grundsatz verfolgt werden, dass eine Infrastruktur oder Dienstleistung von jener Stelle (once only) erbracht werden sollte, die dafür am besten geeignet ist.

Ein Beispiel für die alltägliche Zeitersparnis wäre etwa die Bemessung von Reisezeiten durch verbesserte Navigationsanwendungen (raschere Auffindbarkeit geeigneter öffentlicher Verkehrsmittel, Vermeidung von Verkehrsstaus, etc.).

Wir sind jederzeit dankbar über Feedback unter info@data.gv.at

4. Wirkungen von Open Data

Anhand welcher Tatsachen lassen sich die Wirkungen von Open Data in Österreich darstellen? Diese Frage ist nicht einfach zu beantworten, da der Impact bzw. die Wirkung von Open Data oft nicht einfach in Zahlen oder Fakten zu fassen ist. Dennoch sind die Effekte von Open Data indirekt in vielfältigster Weise beobachtbar. Ein Fehlen von offenen Daten ist für Weiterverwender jedoch sofort erkennbar. Nutzer pochen daher zunehmend auf deren Recht auf (Zugang zu) Informationen („right to know“), zumal das Handeln der öffentlichen Verwaltung öffentlich finanziert wird.

Das Vorhandensein einer Kultur der offenen Daten ist vor allem jedoch standortentscheidend und schafft Arbeitsplätze der Zukunft, insbesondere im Zeitalter der Wissensgesellschaft. Eine vorhandene Offenheit und ein gegenseitiger Austausch fördern zudem das Vertrauen in die öffentliche Verwaltung und somit auch deren Qualität. Es gilt daher geeignete strategische Herangehensweisen bzw. Methodologien zu entwickeln und anzuwenden. Ebenso gibt es unterschiedliche Methoden zur Bemessung der Weiterverwendung von Daten und somit auch deren Wirkungen.

Nähere Informationen zur Analyse von Daten durch die eigene Organisation: data.gv.at/infos/analyse/

Wie soll die Wirkung von Open Data in Österreich erhöht werden? Feedback jederzeit gerne an info@data.gv.at

5. Wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Nutzen

Regelmäßige Analysen der Wirkungen von Open Data unterstützen die eigene Entscheidungsfindung zur Steigerung des Potentials von Open Government Data. Der wirtschaftliche und gesellschaftliche Nutzen von offenen Daten ergibt sich u.a. durch deren Implementierung in Anwendungen oder Softwarelösungen.

Offene Daten können auch als „kostenlose Wirtschaftsförderung“ verstanden werden, da sie ohne einen einzigen Euro an Förderungen einen enormen Schub an wirtschaftlichen Impulsen und Innovationen bewirken können.

Zur Bemessung des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Nutzens orientiert sich das Datenportal der österreichischen Verwaltung (data.gv.at) an der Anzahl der entstandenen Anwendungen. Von data.gv.at wird daher in Echtzeit ein Überblick über die aus offenen Daten entstandenen Anwendungen zur Verfügung gestellt (data.gv.at/applikationen). Die konkret entstandenen Anwendungen werden ebenso direkt bei den entsprechenden Datensätzen aufgelistet.

Entwickler sind aktiv dazu aufgerufen, eigene Anwendungen oder den Weiterverwendungszweck auf der Basis von Open Data auf data.gv.at bekanntzugeben. Ebenso geben Studien einen umfassenden Überblick über den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Mehrwert der Nutzung von Daten. Organisationen werden dazu ermutigt Studien zur Datenweiterverwendung in Auftrag zu geben.

Aktuelle Studien belegen etwa, dass der Wert von offenen Daten (als Prozentsatz des BIP) sich in den kommenden Jahren erhöhen wird durch die rapide Ausbreitung neuer Anwendungen und bessere Möglichkeiten zur Weiterverwendung von Daten durch Verbraucher als Ergebnis der erhöhten Durchdringung mit digitalen Geräten.

Wir sind dankbar über die Bekanntgabe von in Auftrag gegebenen Studien zu Open Data an info@data.gv.at

6. Bestandsaufnahme durch internes Daten-Monitoring

Als erster Schritt empfiehlt sich eine Bestandsaufnahme (Screening) der vorhandenen Datenbestände innerhalb einer Organisation. Anhand eines internen Daten-Monitorings und im Dialog mit Endnutzern kann ermittelt werden, welche Datenbestände für eine Veröffentlichung geeignet sind. Dieser Prozess erlaubt es Organisationen einen besseren Überblick über das eigene Tätigkeitsprofil zu erlangen und sich ein besseres Bewusstsein über den Umgang mit Daten zu verschaffen.

Empfohlen wird auch die Online-Zurverfügungstellung von Bestandslisten (Metadaten) von sämtlichen Beständen einer Verwaltung mit einer entsprechenden Kennzeichnung ob es sich um einen öffentlich verfügbaren Datensatz handelt oder ob der betreffende Datensatz aus bestimmten Gründen nicht öffentlich verfügbar ist.

Dieser Prozess umfasst verbindliche Datenschutz-Prüfungen und entspricht dem Kerngedanken der europäischen Datenschutz-Grundverordnung, deren Ziel es ist, einen vertrauensvollen Umgang mit Daten zu gewährleisten. Ein erster Schritt ist somit die Trennung von personenbezogenen Aspekten von nicht-personenbezogenen Daten, die von Behörden öffentlich zugänglich zu machen sind (vgl. Anonymisierung).

Die Darstellung der eigenen Datenbestände in Form von öffentlichen Bestandslisten stellt eine wichtige zusätzliche Funktionalität für die Öffentlichkeitskommunikation dar. Somit können die Bürgerinnen und Bürger sehen, welche Daten öffentlich zugänglich sind und welche – aus gutem Grunde – nicht veröffentlicht werden können (closed data). Der Vorteil liegt in der Vermeidung von unnötigen Anfragen zu den Datenbeständen.

7. Metadaten zur besseren Auffindbarkeit

Alle offenen Verwaltungsdaten müssen an einer Stelle über das offene Datenportal der österreichischen Verwaltung (data.gv.at) katalogisiert und auffindbar gemacht werden und mit den entsprechenden Metadaten versehen werden. Die weiteren praktischen Vorkehrungen der Verfügbarmachung sind im Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) verankert (entsprechend der Open Data Richtlinie 2019/1024).

Als Grundvoraussetzung muss zu jedem Datensatz ein österreichweit standardisiertes Metadatenblatt befüllt werden, welches von allen österreichischen Verwaltungsbehörden gleichermaßen verwendet wird. Dadurch wird die verbesserte Suchbarkeit und Zuordenbarkeit des jeweiligen Datensatzes sichergestellt. Viele Metadatenfelder können mittlerweile bereits automatisiert bzw. mittels zusätzlicher Software rascher befüllt werden.

Näheres hierzu unter data.gv.at/daten/anleitung-zur-datenveroeffentlichung/

Beispiel: COVID-19: Epidemiologische Kurve

Hilfestellung zur Metadaten-Befüllung unter info@data.gv.at

8. Qualitätssteigerung durch Veröffentlichung

Bereits die geplante Veröffentlichung und dafür nötige interne Auseinandersetzung mit Daten kann eine organisationsinterne Qualitätssteigerung bewirken. Metadaten erlauben nicht nur die erleichterte Auffindbarkeit, sondern beschreiben die Daten auch besser als bisher. Der intensive Dialog mit Stakeholdern im Zuge von Veröffentlichungen kann ebenso zur Hebung der Datenqualität beitragen, wenn beispielsweise Hinweise auf fehlerhafte Daten erfolgen.

Die entsprechenden Qualitätskriterien offener Daten werden im so-genannten 5-Sterne Open Data Modell gezeigt. Die Bewertung der Datenqualität findet zunehmend anhand dieses Sternemodells statt. Als Best Practice gelten regelmäßige Veröffentlichungsphasen von Datensätzen (etwa halbjährlich) und damit verbundene Veranstaltungen.

5 ★ Offene Daten – https://5stardata.info/de

9. Aggregierte Daten

Für die Öffentlichkeit wertvolle Daten ohne Personenbezug können ebenso in der Form von aggregierten Daten bereitgestellt werden. Unter aggregierten Daten versteht man in der Regel abstrakte oder statistische Daten, die von personenbezogenen Daten abgeleitet werden, die aber keine Rückschlüsse auf die Ursprungsdaten zulassen. Dies sind beispielsweise statistische Gesundheitsdaten zur Ausbreitung der COVID-19 Pandemie, die für Analytiker und für die gemeinsame Krisenbewältigung von herausragendem Wert sind.

Bei Fragen zur Datenaggregation seitens der Behörden wird eine vorhergehende Kontaktaufnahme mit dem betreffenden Datenschutzbeauftragten empfohlen bzw. allenfalls Kontakt mit der Task Force PSI und Open Data des Bundeskanzleramts (BKA) aufzunehmen.

Fragen zur Implementierung an psi@bmdw.gv.at

10. Anonymisierung

Mit der Verfügbarmachung von Open Data soll auch eine Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung vorangetrieben werden. Nachdem der Prozess der Ermittlung von offenen Daten selbst eine verpflichtende Datenschutzprüfung bedingt, hat die betreffende öffentliche Stelle oder das öffentliche Unternehmen unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben grundlegende Vorgaben bezüglich der Trennung von personenbezogenen von nicht-personenbezogenen Daten zu treffen. Unter Open Government Data werden grundsätzlich nicht-personenbezogene Daten veröffentlicht, außer eine Weiterverwendbarkeit bestimmter Daten ist gesetzlich erlaubt.

Allerdings können auch personenbezogene Datensätze nach Entfernung des Personenbezugs unter Open Data weiterverwendbar gemacht werden. Für die Öffentlichkeit bzw. Wirtschaft sind auch Teile von personenbezogenen Datensätzen mit öffentlich-relevantem Inhalt von großem Mehrwert. Großen Wert haben etwa statistische Daten, die keine Rückschlüsse auf bestimmte Personen ermöglichen. Den Vorgang der Trennung von Inhalten mit Personenbezug von allgemeinen Inhalten bezeichnet man als Anonymisierung. Es gibt unterschiedliche Ansätze geeigneter Anonymisierungsvorgänge. Entscheidend ist, dass ein Personenbezug dann nicht mehr besteht, wenn eine Anonymisierung irreversibel ist. Für eine moderne Verwaltung wird es in Zukunft ausschlaggebend sein über entsprechende sichere Anonymisierungstechniken zu verfügen und diese anzuwenden.

Gemäß Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO, Art. 35) empfiehlt sich die Durchführung einer Datenschutz-Folgenabschätzung seitens der betreffenden Stelle vor einer Verfügbarmachung bzw. zur Sicherstellung dass keine personenbezogenen Daten veröffentlicht werden, wenn ein Verarbeitungsvorgang wahrscheinlich ein hohes Risiko mit sich bringt. Aus den Lizenzangaben sollte ebenso hervorgehen, dass die entsprechen Datensätze anonymisiert wurden und dass es untersagt ist, Personenidentifizierungen anhand eines anonymisierten Datenkatalogs vorzunehmen.

Bei Fragen zur Anonymisierung wird eine vorhergehende Kontaktaufnahme mit dem betreffenden Datenschutzbeauftragten empfohlen bzw. allenfalls Kontakt mit der Task Force PSI und Open Data des Bundeskanzleramts (BKA) aufzunehmen.

Orientierungen können unter psi@bmdw.gv.at angefragt werden

11. Interaktion mit den Stakeholdern

Die Möglichkeit für Rückmeldungen (Feedback) zu den jeweiligen Datensätzen auf Websites ermöglicht den sachorientierten, interaktiven Austausch mit der Öffentlichkeit zur Verbesserung der eigenen Services. Gleichzeitig trägt dies in der Regel erheblich zu einem gesteigerten Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Verwaltung bei. Open Data bedeutet in der Regel, dass Feedback-Mechanismen standardmäßig eingeplant sind. Über data.gv.at etwa ist Feedback zu jedem Datensatz grundsätzlich möglich, sofern eine geeignete E-Mailadresse der öffentlichen Stelle hinterlegt wurde.

Nebst der technischen Analyse der Daten-Weiterverwendung ermöglichen interaktive Erhebungen oder Umfragen unter Nutzergruppen oder Nutzern die Ermittlung des tatsächlichen Datenbedarfs, wie auch zur Feststellung welche zusätzlichen Datensätze angefragt werden. Überdies kann mittels Umfragen das Optimierungspotential eigener Prozesse und Daten festgestellt werden. Dies zeigt das Interesse der öffentlichen Verwaltung am Bürgerdialog und stärkt zugleich das Vertrauen der Öffentlichkeit an der öffentlichen Verwaltung bzw. der Verbesserung eigener Services.

Ergänzend bestünde die Möglichkeit zur Einrichtung von Bewertungsmechanismen für Datensätze (beispielsweise Bewertung nach Schulnoten). Es ist zu überlegen, ob Rückmeldungen in textueller Form oder mittels standardisierter Bewertung bevorzugt werden. Beide Formen ermöglichen eine Interaktion mit der Verwaltung.

Organisationen können bewusst Anreize setzen zur Steigerung der Transparenz und Verfügbarkeit von Daten oder deren Weiterverwendung. Dies kann etwa in der Form von regelmäßigen Veranstaltungen, Preisen, Studien, Kampagnen oder Hackathons geschehen. Open Data eröffnet Möglichkeiten zum verbesserten Austausch der öffentlichen Verwaltung mit Vereinigungen der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft und Start-ups. Regelmäßige Daten-Veröffentlichungspläne können ebenso mit Veranstaltungen verknüpft werden zur Steigerung der Außenwirkung.

Ebenso können gezielt Anreize zur Aktivierung von Communities gesetzt werden. Dies geschieht in der Regel anhand eines Datenthemas. Gefördert werden soll hierbei der regelmäßige Austausch zwischen Datenproduzenten und Weiterverwendern. Nutzer präsentieren dabei die Weiterverwendung von bestimmten Datensätzen und können dadurch deren Datenbedarf kommunizieren.

12. Österreichweite Kooperation

Für den eigenen Erfahrungsgewinn sollte eine aktive Teilnahme an österreichweiten Kooperationen bzw. einer systematischen Vernetzung angestrebt werden. Der Grundstein für eine österreichweite Kooperation wurde 2011 gelegt mit der Gründung der Cooperation Open Government Data (OGD) Österreich. Grundlegendes Ziel dieses freiwilligen Zusammenschlusses von Akteuren des öffentlichen Sektors ist es, Informationen und Best Practices auszutauschen, etwa mittels regelmäßiger Sitzungen, um die Weiterentwicklung von Open Data in Österreich voranzutreiben. Durch Kooperation entstehen Synergien und Nutzen für alle Beteiligten.

Zumal für Open Data entsprechende Rahmenbedingungen erforderlich sind, wurden von der Cooperation OGD Österreich – gemeinsam mit allen beteiligten Akteuren – frühzeitig gemeinsame technische und organisatorische Grundlagen erarbeitet. Diese wurden mittels Beschlüssen im Rahmen von Bund-Ländern-Städten-Gemeinden (BLSG) entsprechend formalisiert und sind als gültige österreichische Standards zu erachten.

Im Rahmen der Cooperation OGD Österreich wird an einer Weiterentwicklung der Open Data Governance in Österreich gearbeitet. Jede öffentliche Stelle ist herzlich eingeladen mitzuwirken.

Cooperation Open Government Data (OGD) Österreich
https://www.data.gv.at/infos/cooperation-ogd-oesterreich/

Wesentliche Grundlagendokumente:

13. Nachhaltigkeit

Offene Daten, Transparenz und Partizipation tragen in erheblichem Maße zur Nachhaltigkeit bei. Eine Herausforderung für die Zukunft ist es, den Nutzen von Daten besser zu erfassen und den 17 Nachhaltigkeitszielen (Sustainable Development Goals, SDG) zuzuordnen.

Ein wichtiger Grundsatz im Bereich der Nachhaltigkeit ist Inklusion. Die Digitalisierung von Beständen der öffentlichen Verwaltung und Verfügbarkeit öffentlicher Services steigert den Grad an Inklusion und die Teilhabe am öffentlichen Gemeinwesen. Überdies ist es im digitalen Zeitalter zunehmend irrelevant an welchem Ort man sich befindet oder mit welchen technischen Mitteln man auf Dienste und Daten zugreift. Entsprechend dem Open Data Grundsatzgedanken soll jede Person gleiche Chancen auf den Zugang und die Weiterverwendung von Daten erhalten, sodass niemand zurückgelassen wird (leaving no one behind).

14. Aus- und Weiterbildung

Schulungen und Weiterbildungsangebote sind essentiell zur Vermittlung zusätzlicher Fähigkeiten im Umgang mit Technologien und zur Weiterentwicklung der öffentlichen Verwaltung. Open Data Schulungen zählen zu den Grundbausteinen effizienterer Prozessabläufe und eines grundlegenden Datenmanagements in Organisationen.

15. Weiterführende Informationen
Weblink: data.gv.at/governance

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